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危機管理に対する基本的な考え方とは？
事実上の世界標準である危機対応の仕組みである「Incident Command System（ICS）」においては、危機管理を５つの機能の集合体として捉えることが基本的な考え方となっています。５つの機能とは、意思決定者が担うべき「①指揮調整」機能、その指示を受けて、実行部門が担当する「②事案処理」機能、意思決定者を支えるスタッフ部門が担う「③情報作戦」「④資源管理」「⑤庶務財務」です。この考え方を介護福祉支援ボランティア活動にあてはめて考えると、現地に赴いて実際に対象者に対して介護支援を実施することは「事案処理」機能であり、この事案処理を効果的に実現するためには、そのための指示を出す「①指揮調整」機能、指揮調整が的確な指示を出すためのサポートならびに事案処理の活動を支えるためのスタッフ機能（「③情報作戦」「④資源管理」「⑤庶務財務」）の充実が不可欠となります。ここでは、具体的にそれらの機能を実現するために必要な事項について整理します。
１．災害救援ボランティアへの登録を促す（平時に行う）
災害時に活動可能な会員をあらかじめ把握する試みを実施します。「災害救援ボランティア登録カード」（別紙１）を設け、会員に災害救援ボランティアへの登録を広く推奨します。提出された登録カードは、日本介護福祉士会事務局へ集められ、登録者名簿が作成され、各ブロック長に提出されます（登録者台帳の管理は厳格に行い、援助活動の目的以外には使用しなません）。登録した会員に対しては、登録内容に変更や登録の削除などがあった場合は、直ちに日本介護福祉士会事務局へ届け出ることを義務づけます。
２．災害対策本部を設置する（発災直後）
ある一定以上の規模の災害が発生した場合は、連絡をとりあい意思決定を仰ぐ前に、災害対策本部を自動的に設置することが望ましいと考えられます。なぜなら甚大な災害が発生した場合は直ちに対応を開始する必要があるからです。地震災害の場合は「震度６弱以上のゆれが観測された場合には、自動的に日本介護福祉士会本部に災害対策本部を設置する」などの取り決めを事前に行っておくことが効果的であると考えます。設置に必要なメンバーをあらかじめ定め、決められた場所に自動的に参集します。他の災害の場合については、災害対策本部の設置を検討し、必要と判断された場合は速やかに災害対策本部を設置することが期待されます。
３．先遣隊を派遣する（発災直後）
地震災害の場合、震度６弱以上のゆれが観測された場合には、現地の状況を把握するために先遣隊を派遣することが望ましいと考えられます。先遣隊は、専門職と事務職での派遣が望ましく、なぜなら、①専門職は現地の被災者の状況を把握し、ボランティアの活動が必要かどうかを専門家の視点から判断する、②事務職は、現地の状況を把握し、ボランティアの活動に必要な現地拠点の確保ならびに調整機能の発揮の可能性について吟味する、ことが協働して可能になるからです。先遣隊が把握した情報については直ちに災害対策本部に連絡し、指揮調整の判断を仰ぐ必要があります。
地震災害以外の事例については、先遣隊の派遣について、派遣すべきかどうか判断に迷う場合は、とりあえず先遣隊の派遣を行う方向で調整する必要があります。なぜなら、判断に迷うということは現地の状況の把握が困難ということであり、指揮調整が意思決定を行うためには現地の状況に関わる情報が不足している場合が多いからです。
４．被災地に関する情報を集める（発災直後）
災害が発生した場合は、先遣隊の派遣が実現するかどうかにかかわらず、事務局で現地の医療・保健・福祉関連の状況について、直ちに情報収集を始めることが必要です。この情報収集に関しては、被災後のものに留まらず、平時の状況についても確認し、先遣隊、関係者、関係機関に情報提供することが必要となります。また、関係者、関係機関に情報提供を呼びかけ、総合的に情報収集を行うことで、指揮調整が意思決定を行う際に、的確な判断が可能になります。
５．介護福祉ボランティアの派遣を決定する（発災直後）
災害対策本部において、ボランティアの派遣の必要性を検討・決定します。決定には、現地の被災状況、現地へのアクセス状況、社会的情勢、先遣隊からの報告などを総合的に判断して、決定します。
６．ボランティアの意思確認を行う（発災直後）
事前登録したボランティアに現地派遣の意思確認を行います。派遣の意思確認については、事前登録した携帯電話のメールならびに携帯電話での連絡を行い、迅速な意思確認を行うことが必要になります。意思確認については、郵便を用いる方法も効果的です。なぜなら郵便を活用する場合、参加の意思確認を行う際に、参加の意思がない場合には、ボランティア派遣に対する活動費の助成を呼びかけることが可能になります。
７．介護福祉支援ボランティア現地本部を設置する（現地活動期）
ボランティアの派遣が決定すれば直ちに先遣隊が中心となり、被災自治体ならびに現地関係機関と調整の上、現地本部を設置します。この現地本部は、専門ボランティアである介護福祉士がよりよい環境で活動を開始できるように、現地の状況を見極め、関係機関と調整する機能を担う事務局と考えることができます。必要であればボランティアが現地入りする際の交通機関の確保、宿泊場所の確保などを実施します。
介護福祉ボランティアにおいては、日々の活動ごとに１回もしくは２回（可能であれば活動の始る前、終わった後の2回）に現地本部に顔を出してもらい、活動の注意事項や、活動に関わる課題などを共有するルーティーンを確立する必要があります。現地で解決可能な課題については直ちに解決し、現地だけで解決できない又は判断できない課題については、災害対策本部における意思決定を仰ぐことが肝要です。また日々の活動の様子を現地本部へ直ちに直接フィードバックすることで、活動を実施したボランティアに活動をふりかえってもらう機会を設ける結果にもなります。
具体的には、派遣された介護福祉ボランティアは、
１）可能なかぎりまず現地本部に出頭し、チェックイン手続きを行う。
２）可能なかぎり毎日現地本部に活動ログを提出し、同時に状況を報告する
３）被災地を撤退するときは、現地本部に出頭し、チェックアウト手続きを行う
８．介護福祉支援ボランティアの撤退を決定する（現地活動期）
現地本部からの情報を収集しながら、災害対策本部で介護福祉支援ボランティアの撤退時期を決定します。撤退については、現地の活動状況、復旧状況、ボランティアの確保状況、社会的状況などを総合的に検討・判断し、決定します。撤退の時期が決定したら、関係機関との調整を行います。
９．介護福祉支援ボランティアの活動をふりかえる（平時）
撤退後、早い時期に災害対策本部、現地対策本部、介護福祉支援ボランティアとして参画した会員など介護福祉支援ボランティアの活動に関わった人たちによる活動のふりかえりを行います。可能であれば報告書の形でまとめ、今後の活動に生かすことが肝要です。
10．介護福祉支援ボランティアの活動を知ってもらう（平時）
日本介護福祉士会が実施している「介護福祉支援ボランティアの活動」を広く知ってもらえるように広報活動を会の内外で実施します。平時の専門的機能の発揮とともに、危機対応時の社会貢献的活動を行うことについても「介護福祉士の社会的責務」であるとの認識を会の内外に広く広報することで､会員の自覚が高まり、自分たちの活動全般に自信を持つことができるようになります。また、広報活動を行うことで、関係機関、特に同じ福祉分野を担う業界団体と連携し、さらに効果的な危機対応時の社会貢献的活動の実現を目指します。
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介護福祉支援ボランティアが現地に持参したものは？次回持参しようと思うものは？
介護福祉支援ボランティアが「実際に現地に持参したもの」と「次回は持参しようと思うもの」を比較しました。その結果を「実際に持参し、次回も持参しようと思うもの」「今回は持参しなかったが、次回は持参した方がよいと思うもの」に整理しました。
「実際に持参し、次回も持参しようと思うもの」については、被災地で活動する個人として必要不可欠なもの、現地でのボランティア活動において必要不可欠なもの、被災地における状況を知るために必要不可欠なもの、でした。具体的には「携帯電話、現金、個人用衣類、タオル、飲み物・食べ物といった個人として必要なもの」「筆記用具+ノート、短パン・Ｔシャツ（入浴介助用）、上履き、マスクといった活動に必要なもの」「現地の情報」の３つに大別できます。
「今回は持参しなかったが、次回は持参した方がよいと思うもの」を見ると、現地に入る前に想像していたより「被災地においては必要な物品が不足している」ことを示す結果となっていました。具体的には、上記の３つのカテゴリーごとに、さらに物品を持参する必要があると考えていました。つまり「個人として必要なものとしてはさらに、雨具、携帯電話の充電池、寝袋が必要」「活動に必要なものとしてはさらに、ゴム手袋、ウェットティッシュー、ビニール袋(トイレ汚物用)(ゴミ袋)、手指消毒薬、割り箸、石けん(自分用)、ビーチサンダル(入浴介助用)が必要」「現地の情報を得るためにさらに地図が必要」と考えていました。
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介護福祉支援ボランティアの活動とはどのようなもの？
介護福祉支援ボランティアとして現地での活動に参加した50名に対し「あなたは具体的にどのような活動をしましたか」とたずね、現地で実施した活動全てについて回答を得ました。結果を「活動を行った」と回答が多かった順に並べ、それらの活動にカテゴリーをふって分類しました。特筆すべき結果としては、①最も多くのボランティアが実施した活動は「健歩くん(下肢運動器)やマッサージチェアを使った生活不活発病の防止(24人)」であった、②次に多かったのは、「入浴介助のうち着脱(20人)、誘導(19人)、直接的介助(16人)」であった、③その次に多かったのは「被災者とのコミュニケーションによるニーズの抽出(15人)」「在宅避難者ニーズ調査(13人)」、④それぞれのカテゴリーの活動のうち、実施したと答えた人が多かった活動もあれば、実施したと答えた人が少なかった活動もあった（例えば、入浴介助については、着脱・誘導・直接的介助は行ったとした人は多かったが、それに比べて、水分補給・見守り・健康状態の観察といった活動を実施したと答えた人は多くなく、活動が限定的であったことがわかった）、の4点でした。
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１． 支援者のこころのケア
被災者の人々のお役に立てばという気持ちと、団体として専門性を活かしたいとの意気込みで参加したボランティアの皆さんは、職場や家庭など仲間の協力や気持ちを感じながら現地に向かいました。
中越沖地震では、「入浴の介助」「安否確認調査」「健歩くんの見守り」「話し相手」「レクリエーション」が主なボランティアの業務内容でした。本マニュアルの中にもありますが、その中でボランティアが一番に感じたことは心のケアの必要性でした。被災して避難している人々の心情をおしはかり、言葉もなくただじっと聴いているだけしかなかったという体験を何度もしました。そして、少しでも楽になっていただきたい、元気になっていただきたいと何か自分でできることを探し、知らない地域でボランティアの仲間とともに活動している人々がほとんどでした。活動中は自分自身が持っている力のすべてを出し切って、疲れも感じないで活動を続けていたのではないでしょうか。
活動が終わり、元の生活に戻った人の言葉の中に、「職場に帰って皆に体験を話さなければと思うけれど、自慢話をしていると思われるので、話せない」「ふと一人になったとき、あの時どうしてこうしなかったのだろうと後悔におそわれる」「ボランティアから帰ってきて、急にさびしい気持ちになる」「ボランティアから帰ってきて、落ち込むようになった」という声が聞かれました。
介護福祉支援ボランティア活動は、何もない中での被災者の支援という、厳しい状況に自らを置き、自分自身の能力のすべてを使います。状況によっては、心身ともにくたくたに疲れてしまう場合もあります。そして、このようなことは自分も気がつかず、上記のように、話したいけど自慢話のように受け取られるので話せないという状況のなかで、誰にも話すことができず苦しむ結果となることもあるのです。
自慢話ではなく、自分が活動して学んできたこと、感じてきたことに大きな意味と価値があることが自覚でき、心を開いてその活動の内容が話せる環境も必要なのではないかと考えられます。
現在、救命救急時の支援者への心のケアの必要性が言われております。災害介護福祉支援ボランティアにおいても例外ではなく、上記のような状況に対しての支援体制を構築することも、ボランティア派遣団体としての責務であると考えられます。今後この問題に対してどのような取り組みを行っていくのか、社団法人日本介護福祉士会の課題として本マニュアルにおいて提起いたします。
２．
今後の活動に向けて
まず、今後の課題としてあげなければならないことは、職能団体という組織としての取り組み体制です。被災者を支援することだけではなく、現地で活動するボランティアを支援する仕組みを作ることが必要です。介護福祉支援ボランティアは個人を支援する活動が中心となりますが、そのような活動を支えるために、客観的に現状を把握し、各ボランティアへ必要なことを伝達する役割をもった現地本部を団体として速やかに設置できる体制の構築が大きな課題です。
中越沖地震でも介護福祉支援ボランティアに参加した人の中には、介護福祉支援ボランティアとして参加したのに働く場がないことや、介護ニーズがないことへの不満をもらす人もいました。それだけではなく、現地到着者への案内不足から日本介護福祉士会ではない窓口へ行き活動をした人もいました。その要因は、シンポジウムでも指摘されましたように、災害対策の現地本部を日本介護福祉士会及び新潟県介護福祉士会で設置し、それを維持することができなかったことにあります。また、マニュアルのない中で、どのような支援をどこまで行うのか、個人では判断できないことも多く、職能団体としての組織的な取り組みが求められています。
本マニュアル策定において、委員会の中で出された多くの意見は、日本介護福祉士会の介護福祉士としてボランティア活動を行なうことの意義と、災害時における介護福祉士の専門性とは何かということでした。日ごろ、介護福祉士は生活支援の専門職であると自らの専門性を生活の中に位置付けています。では、災害時の生活とは何かという視点で被災要援護者一人ひとりの支援のために、生活状況についての分析を行い、その介護福祉支援に客観性をもたせ、的確な評価を行うため「災害時介護生活7領域アセスメントシート」の開発に着手いたしました。
本シートは日本介護福祉士会「生活7領域から考える自立支援アセスメント・ケアプラン」の考え方を基本として、緊急時にたえられるよう記載方法を簡便にしているものです。このシートの開発は緒についたばかりですので、今後は日本介護福祉士会としてより精度の高いものへと発展させていかなければなりません。
また、介護専門職として今後の後継者育成の視点から将来のあり方を考えた場合、教育体系への位置づけが大きなテーマとなってきます。生活支援の専門職として、教育の中に「災害介護」を一教育分野として体系化することは、介護専門職を育成するうえで意義のあることです。それは専門職としてのあり方を学ぶこととなり、介護全般の学習の中に安全や危機についての意識を醸成し、実践において常にそれらの学びが基盤となることから、要援護者や家族から介護福祉士のスキルに対し信頼感や安心感をもたれ、他の保健・医療・福祉専門職と連携していくための必要な素養となります。
以上、日本介護福祉士会として今後「災害介護」分野において取り組むべき課題をあげましたが、生活支援のなかでのリスクは「介護事故」だけではありません。広い視野でのリスクマネジメントを学ぶため、本マニュアルを生活支援のテキストとして活用していただきたいと考えています。
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Ⅰ 目的
社団法人日本介護福祉士会として、日本国内の災害発生時にその専門性を活かした救援、及び支援活動を迅速に行うことを目的とする。
Ⅱ 内容
日本介護福祉士会による救援・支援活動は、以下のとおりとする。
１．日本国内で災害が発生した場合には、国の災害対策本部の情報に基づき、国、地方公共団体、その他団体と連携して、救援活動の企画・調整・実施にその専門性を発揮するように努め、協力する。また、必要に応じて都道府県介護福祉士会に、協力・要請を行なう。
２．被災地の福祉施設や避難所・仮設住宅等における要援護者に対し、介護を中心とした以下の支援を行なう。
①災害時における介護ニーズ等の調査
②被災者等への介護の提供
③災害時における介護予防
④災害時における高齢者、障がい者の人権、プライバシーに関する活動
Ⅲ 救援活動までの手順
１．ボランティア救援活動登録
・「災害救援ボランティア登録カード」（別紙１）の提出により、災害時に活動可能な会員を把握する。
・登録カードは、日本介護福祉士会事務局へ提出する。日本介護福祉士会事務局は登録者名簿を作成し、各ブロック長に提出する。（登録者台帳の管理は厳格に行い、援助活動の目的以外には使用しない）
・登録した会員は、登録内容に変更や登録の削除などがあった場合は、直ちに日本介護福祉士会事務局へ届け出る。日本介護福祉士会事務局は、各ブロック長にその内容を伝達する。
２．災害発生時の動き（組織図参照）
①会長・副会長
・災害発生後、緊急役員会議を招集し協議する。
・会長を本部長とする「社団法人日本介護福祉士会 災害救援対策本部」（以下、本部と略す）を設置する。
・国の災害対策本部からの情報に基づき、被災地の福祉救援対策本部と連絡をとり、介護福祉士としての専門性を必要としている救援・支援活動について確認する。
・現地のニーズに対応する活動方針を決定し、迅速にブロック長へ伝達する。
②事務局
・被災地の最新情報を確認し、本部へ報告する。
・本部の方針に基づきブロック長と連携を図り、登録者名簿から活動可能な会員に連絡をとって活動内容を説明し、協力を依頼する。また、先遣隊として活動できる会員を確認し本部に報告する。
・本部より先遣隊として活動できる会員に対し、被災地の視察及び救援・支援活動を依頼する。
③登録会員
・先遣隊となった会員は、本部の指示に従い被災地にて救援・支援活動を行なうとともに現地の状況をブロック長に報告する。
・他の登録会員は、ブロック長からの連絡を待ち、依頼があった場合は活動可能な日程の範囲内で被災地における救援・援助活動を行なう。
④会員
・ブロック長から要請があった場合は、日本介護福祉士会としての方針と受け止め、できる限りの協力をする。
３．救援活動時の役割
①本部
・国、地方公共団体、その他団体と連絡を取り、活動開始、または終了を決定する。
・被災地の被害状況、ニーズ、被災地までのアクセス（通行許可手続き）などを把握し、迅速な救援・支援活動ができるよう配慮する。
・活動が長期化しそうな場合は、登録会員の負担を考慮し、なるべく短期間で交代しながら対応できるような体制を整える。
②事務局
・実際にボランティア活動を行なう会員を把握し、保険の加入手続きを行なう。
・先遣隊及び派遣活動会員と連絡を取り合い、本部とのパイプ役を担う。
・活動会員の相談窓口となり、救援・支援活動をサポートする。
③派遣活動会員
・リーダーを決める。リーダーは先遣隊と連絡を取り、活動内容を確認して他の会員に伝え、救援・支援活動を開始する。
・一日の活動内容を「ボランティア活動報告書」（別紙２）に記録する。申し送りを徹底し、スムーズに活動が継続できるよう配慮する。
・必要な物資等がある場合は、事務局に報告する。
Ⅳ 活動先での留意事項
・活動内容については、被災地の担当者と充分話し合いをして確認する。
・安全性を確保する。
・無理な活動はしないようにする。
・適宜、休憩を取る（昼食を含め）。
・トラブルが発生したら事務局へ連絡する。
Ⅴ ボランティア保険
日本介護福祉士会で、派遣活動会員に対して○○○○○○○○の傷害総合保険に加入する。（事務局にて手続きを行なう）
対 象：日本介護福祉士会から派遣され、事務局でメンバー登録した会員。
保険金額：１名あたり
死亡・後遺 ○○○○○○円 被災地の災害対策本部の加入保険に余地保険金額が決定される。
入院日額 ○○○○円
通院日額 ○○○○円
また、個人で活動の危険性を考え、全国社会福祉協議会で取り扱っている「大規模災害ボランティア保険」・「ボランティア活動保険」の加入も可能。（被災地へ行くまでに危険性がある場合は、居住地の社会福祉協議会で加入手続きをする）
Ⅵ ボランティア活動資金
日本介護福祉士会の全会員に対して、被災地におけるボランティア活動の支援を目的としたボランティア活動資金を募る。
Ⅶ その他
ボランティア活動は自発的な行為であるため、会員に対して強制的な派遣や募金等の依頼はしない。